Otonomi Daerah dan Lembaga Keuangan Internasional (LKI)

Down to Earth Nr 46   Agustus 2000

Tanggapan terhadap otonomi daerah oleh kreditor utama Indonesia terlihat campur aduk. Meskipun secara resmi mereka mengakui kebutuhan desentralisasi dan kekuasaan yang lebih besar dalam pembentukan kebijakan pada tingkat daerah, namun mereka juga mengemukakan keraguan terhadap kemampuan Indonesia untuk menerapkan otonomi daerah dalam cara yang dapat menghindarkan kekacauan ekonomi.

Bagi Dana Moneter Internasional (IMF), yang merupakan lembaga pemberi hutang terbesar dan memutuskan strategi "penyelamatan" ekonomi Indonesia, otonomi daerah memunculkan persoalan-persoalan yang sulit. Persoalan utamanya adalah kebutuhan untuk menyeimbangkan keinginan terhadap kontrol pusat yang kuat terhadap masalah keuangan demi pembayaran hutang.

IMF melihat kembalinya modal asing dan penciptaan pendapatan dari sumber daya alam sebagai komponen utama program kebangkitan ekonomi Indonesia - suatu pendekatan yang menekankan eksploitasi skala besar atas sumber daya dibandingkan kebutuhan pengelolaan berkelanjutan. Selain itu, pendekatan ini mengabaikan arti penting kebudayaan dan agama masyarakat adat.

Selama penyusunan Undang-Undang 22 dan 25, IMF menggunakan posisi mereka untuk mencoba mempengaruhi bentuk perundang-undangan otonomi daerah, khususnya dalam bidang arus pendapatan yang berasal dari sumber daya alam. Menurut laporan pers saat itu, IMF menentang rancangan undang-undang segera setelah ia diungkapkan ke publik pada bulan Oktober 1998. Menurut Far Eastern Economic Review, bagi IMF hal ini, "memunculkan pertanyaan tentang ketidakkonsistenan dan kemampuan pemerintah di masa depan untuk melaksanakan pembayaran hutang." Akibatnya, ketika undang-undang itu diajukan pertama kali ke DPR pada bulan Februari 1999, ia sama sekali tidak menyebutkan pendapatan sumber daya alam dan hanya memberikan wewenang pengalihan pajak daerah dan pungutan dari provinsi kepada tingkat pemerintah tingkat II. Rancangan undang-undang itu kemudian dirubah ketika Jakarta menyadari bahwa undang-undang tersebut memberikan tawaran yang lebih substansial jika ia sebelumnya memiliki harapan mencegah keresahan dan rasa tidak percaya terhadap pemerintahan pusat (FEER 13/Mei/99).

Apa yang ingin diharapkan oleh IMF berlaku dalam otonomi daerah diungkapkan dalam rangkaian "Letters of Intent" yang disepakati bersama dengan pemerintah Indonesia. Ketentuan itu menetapkan syarat-syarat pinjaman IMF, serta garis besar strategi ekonomi yang harus dijalankan oleh pemerintah selama bulan-bulan berikutnya. LoI yang ditandatangani pada bulan Juni tahun ini mengharuskan Indonesia melaksanakan langkah-langkah yang telah ditentukan dalam hal otonomi daerah pada akhir bulan Juni 2000:

• membuat agenda waktu yang baru untuk menerapkan desentralisasi
• mengadakan konsultasi dengan pemerintahan propinsi/atau pemerintahan tingkat II (Kabupaten/Kotamadya) tentang pengalihan fungsi-fungsi yang sejajar dengan kemampuan mereka
• menyusun penilaian terhadap implikasi-implikasi aturan desentralisasi, keuangan dan pegawai negeri
• menyusun setiap peraturan untuk pengalihan fungsi-fungsi.

Perjanjian LoI pada bulan Juni menyatakan bahwa IMF dan Bank Dunia telah mengorganisir "misi bantuan teknis desentralisasi" bersama dengan pemerintah Jakarta tentang bagaimana penerapan kebijakan tersebut-suatu pertanda jelas bahwa lembaga-lembaga tersebut ingin mengontrol cara pemerintahan Gus Dur menangani proses ini. (LoI, Juni, Seksi III/8-9 dan Box 1)

Salah satu kunci penting bagi IMF adalah bahwa otonomi daerah harus tetap mempertahankan "netralitas fiskal" selama penerapannya. Artinya, transfer pendapatan ke pemerintah pusat harus sebanding dengan pengurangan biaya yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat terhadap pengeluaran daerah. Hal ini, bersama dengan kekayaan daerah ditetapkan sebagai "tujuan strategis" desentralisasi pada kesepakatan LoI bulan Juni. Penjaminan terhadap netralitas fiskal dianggap penting oleh IMF dikarenakan hal itu berarti jaminan bahwa pemerintah pusat tetap dapat menjalankan kewajibannya membayar hutang dan tetap berada dalam jalur paket perbaikan ekonomi yang ditetapkan IMF. Erat kaitannya dengan hal ini adalah gagasn bahwa pengalihan kekuasaan harus terjadi "sesuai dengan kemampuan", yang menegaskan bahwa pengalihan wewenang harus terjadi bila pemerintah lokal sanggup melakukannya. Namun, tak ada definisi yang jelas dalam LoI tentang bagaimana kemampuan daerah seharusnya dinilai.

Tanda-tanda yang jelas bahwa IMF dan Bank Dunia benar-benar merasa khawatir terhadap pengaruh desentralisasi dan kecepatan implementasinya muncul dalam sebuah seminar yang disponsori oleh kedua lembaga tersebut pada bulan Maret. "Keadaan akan menjadi kacau" ucap Ethisham-Udin Ahmad, penasehat IMF untuk urusan keuangan. Ahmad mengatakan bahwa IMF mengkhawatirkan persoalan-persoalan seperti pemerintah tingkat dua akan mengambil pendapatan dari Jakarta sebelum mengambil alih tanggung jawab pengeluaran. Sebagai contoh, hal ini dapat menyebabkan jutaan pegawai negeri yang dialihkan menjadi tanggung jawab pemerintah tingkat II tidak dibayar gajinya, dan akan menyebabkan pelayanan-pelayanan dasar tidak dapat didanai.

Bert Hofman, seorang ahli tentang Otonomi Bank Dunia yang berbasis di Jakarta, mengatakan bahwa ia menjadi semakin "khawatir" tentang desentralisasi "karena persiapannya jauh dari sempurna." "Pemerintahan tingkat II tidak tahu apa yang seharusnya mereka lakukan," ujarnya. Hofman juga merasa prihatin bahwa pengalihan wewenang kepada pemerintah tingkat II tidak akan memberikan penyebaran kebutuhan untuk kekuasaan sendiri yang lebih besar. Juga terdapat kekhawatiran di kalangan masyrakat donor bahwa desentralisasi akan mengakibatkan akan menimbulkan jurang lebih lebar antara wilayah yang kaya sumber daya alam dengan wilayah yang miskin sumber daya alam.

Catatan: kesepakatan Letter of Intent terarkhir yang mengandung butir-butir tentang "desentralisasi fiskal" tersedia dalam bahasa Inggris di www.thejakartapost.com